美国无法独享一切 - 《外交事务》
华盛顿必须在霸权和优先事项之间做出选择。
斯蒂芬·沃思海姆，2024 年 2 月 14 日。斯蒂芬·沃思海姆是卡内基国际和平基金会美国治国术项目的资深研究员，也是普林斯顿公共与国际事务学院的客座讲师。他是《明日世界：美国全球霸权的诞生》一书的作者。
拜登政府上台时打算为美国外交政策注入战略重点。总统和他的团队承诺结束美国的永久战争，并让该国的国际参与服务于不满的公众的需求。在第一年，政府结束了为期二十年的阿富汗战争，承诺“调整”美国在中东的军事存在，甚至寻求与俄罗斯建立“稳定且可预测”的关系。其逻辑是，通过减少对某些地区的重视，华盛顿可以集中精力于最影响美国利益的事情：管理与中国的竞争以及应对气候变化和流行病等跨国威胁。
如今，这一愿景已化为泡影。美国现在深陷于欧洲和中东的多场战争中，而这些正是政府试图保持平静的地方。与此同时，与中国和俄罗斯的关系已恶化到如此惊人的程度，以至于引发了自 1945 年以来第一次大国冲突的现实前景。
人们很难指责美国政策制定者造成这种混乱。是俄罗斯总统弗拉基米尔·普京决定在 2022 年入侵乌克兰，是哈马斯决定在 2023 年袭击以色列。没有人拥有水晶球来预测这些令人震惊的行动。然而，美国官员有责任对自己的失败赌注承担责任。他们希望世界上的整个地区都能保持静止，因为他们更愿意将目光投向别处，即使美国仍然深陷这些地区的安全安排中。拜登政府希望优先考虑它认为最重要的事项，同时拒绝让美国脱离次要事项。
这是一种一厢情愿的想法——也许天真得就像入侵国家以解放它们一样——并且应该被视为这样的想法。拜登政府并不是第一个沉迷其中的人。正如五角大楼在 1992 年所阐述的那样，冷战后美国全球主导地位的理由是，通过在大多数世界地区维持军事优势，美国将压制其他国家之间的竞争，阻止挑战者出现，并以合理的成本维持和平。美国人。但单极时代已经结束。展望未来，这些选择是严峻的：美国可以选择有选择地进行紧缩并控制成本和风险，或者坚持全球霸权并陷入危机。
没有艰难的选择
从他上任到 2021 年秋季，美国总统乔·拜登似乎考虑从包括中东在内的其他地方撤回美国军队。他最初指示国防部审查美国的全球军队态势，并将其与白宫确定的优先事项保持一致。然后，在 2021 年 8 月，他结束了阿富汗战争。然而，具体情况在很大程度上迫使拜登采取行动：除了他前任达成的从该国撤军的协议外，他还继承了那里如此之少的军队，以至于如果他不撤军，他将不得不升级失败且不受欢迎的战争努力。到 11 月，五角大楼宣布，美国军队态势在经过适当审查后基本上是正确的。
从那时起，拜登政府一直避免对美国全球霸权的任何部分进行结构性削减——包括华盛顿在过去八十年中积累的政治目标、国防承诺和军事立场。与此同时，它继续尝试设定优先事项，优先考虑印度洋-太平洋地区的安全要求，高于欧洲和中东地区的安全要求。在其 2022 年 10 月发布的《国家安全战略》中，“优先”、“优先事项”和“优先”这些术语出现了 23 次，即使美国的全球联盟和伙伴关系被描述为“我们最重要的战略资产”，等同于目标本身。从本质上讲，政府希望将某些地区排除在总统的办公桌上，同时仍然是这些地区最重要的安全行动者。
在不改变美国目标、承诺或立场的情况下，有两种可能的方法可以确保低优先级地区保持这种状态。首先，美国可以采用巧妙的外交手段来适应伊朗和俄罗斯等寻求改变现状以有利于自己的行为者的不满。但如果美国外交官被禁止削减美国的核心抱负、安全伙伴关系或前沿部署，他们只能提供适度的措施。或者，美国可以试图说服其盟友和伙伴，他们而不是华盛顿，必须对在他们自己的邻国发生的任何冲突承担主要的管理责任。然而，如果美国如此关心以至于选择继续成为该地区的主要军事力量，那么它又怎么会关心它会在危机中退缩呢？这个信息将非常难以令人信服。
在其第一年，拜登政府选择了两种不足选择的不情愿组合。它试图通过外交安抚对手，并诱使盟友和伙伴加紧努力——实际上寄希望于现状会以某种方式维持下去。在中东，拜登最初的目标是重新加入他的前任在 2018 年放弃的与伊朗的核协议，并对沙特阿拉伯冷眼相待。但政府从未能决定是否愿意支付恢复协议的政治代价，并且谈判破裂，因为华盛顿寻求“更长更强”的协议，而德黑兰则寻求新的让步和保证，即美国将来不会再次退出。沙特人的冷落，主要是气氛上的，在拜登的第二年很容易被逆转。
拜登将自己定位为特朗普之后的常态恢复者。
更根本的是，中东非常复杂且不稳定，包括许多国家和武装团体能够并愿意挑战现状，即使是雄心勃勃的外交努力来缓解一些党派之间的紧张关系最终也会加剧其他党派之间的紧张关系。想想亚伯拉罕协议的命运，这是美国斡旋以色列与少数阿拉伯国家之间实现关系正常化的协议。通过接受这些协议并寻求在去年夏天将它们扩大到包括以色列和沙特阿拉伯之间的协议，拜登政府在某种意义上促进了融合与和平，但仅限于伊朗及其代理人的反对者之间。这一举动是以削弱巴勒斯坦人的政治前景为代价的——根据 2002 年的阿拉伯和平倡议，巴勒斯坦人应该在阿拉伯政府与以色列关系正常化的条件下实现建国。巴勒斯坦人消失的政治视野可能是哈马斯 10 月 7 日袭击以色列南部的一个动力。
拜登政府从未像对待中东那样将欧洲置于如此低的优先级。然而，在第一年，它向莫斯科伸出援手，希望与俄罗斯建立“稳定且可预测”的关系，以便华盛顿可以专注于与中国的战略竞争。拜登于 2021 年 6 月与普京举行峰会，两国启动了战略稳定对话，目的是降低核战争的风险并加强军备控制。但白宫低估了俄罗斯的修正主义野心，并拒绝就北约与乌克兰的关系进行谈判，这是一个必须解决的问题，才能让普京搁置他的入侵计划。
拜登政府渴望在特朗普时代之后接纳美国盟友，几乎没有鼓励欧洲国家承担跨大西洋防御负担的大部分。总统宣称“美国回来了”。拜登没有利用唐纳德·特朗普可能重返政坛的可能性，而是将自己定位为特朗普异常事件后的常态恢复者。美国仍然是欧洲的首选安全提供者，一次危机就可以管理应对措施。
重点不是拜登政府本来可以做出更好的外交努力，而不是紧缩，这将防止它最终转移到欧洲或中东。恰恰相反，任何这样的尝试都注定要失败。满足美国对手的安置和让盟友和伙伴自己解决问题的诱因将迫使美国进行一定程度的紧缩。只有通过缩减——削减其政治目标和国防义务，以及支持它们的军事态势——华盛顿才能合理地让欧洲和中东免于危机，至少对美国而言是这样。如果拜登就任时这是真的，那么现在俄罗斯更加孤立和敌视西方，以色列-哈马斯战争引发了中东的广泛冲突，这一点就更加适用。
摆脱负担
随着其优先级计划的失败，拜登政府已经即兴想出了一个权宜之计，表明了它可能在第二个任期内前进的方向。为了避免紧缩，它正在寻求在美国盟友之间建立“连接组织”欧洲和亚洲。有人认为，通过将这两个战场联系在一起，华盛顿可以在每个战场上更加有效，并刺激美国国家安全顾问杰克·沙利文声称的“几十年来最大的负担分担”。
不幸的是，尽管盟国之间的合作是受欢迎的，但这种做法不太可能减少或限制美国为国防承担的总体成本和风险。为了防止其负担加重，盟国必须承担责任并发展能力，以取代美国的能力并超过中国和俄罗斯对地区安全的威胁。在这两个地区，这似乎都没有发生。尽管欧洲和日本的军费开支大幅增加，但仍转化为有限的能力，这些能力旨在补充而不是取代美国军队，并且不足以抵消中国不断增长的力量和俄罗斯更具侵略性的意图。就白宫而言，尚未阐明衡量其跨区域战略随着时间的推移成功的指标。这些努力最终可能会为全面维持美国全球霸权并完全放弃优先事项提供一个方便的借口。
分担负担不能替代转移负担。如果美国真正希望根据自己的利益设定优先事项——换句话说，采取战略行动——那么除了从不太重要的地方退缩之外，别无选择。华盛顿无法在不实际减少关心程度的情况下享受关心程度降低的好处，并相应地缩小美国的目標、承诺和立场。华盛顿不应该将海外地区作为一个由美国领导的大型战场空间，而应该区分不同地区，并在其自身与其安全伙伴之间建立明确的分工。这意味着系统地将美国从中东分离出来，将大部分欧洲防御负担转移到欧洲盟友身上，并努力与中国建立竞争性共存，以便两国之间的政治和经济关系在稳定时，美国继续使用军事力量阻止中国竞标地区霸权。
这样的公式可能是取代摇摇欲坠的霸权主义范式，在美国政治中建立新的外交政策共识的唯一基础。它可以被反战和反威权倾向的进步左翼广泛接受；对于寻求大国竞争而不发生灾难的中间派；以及反对中国好战和盟友搭便车的“美国优先”右翼。相反，如果美国继续追逐全球霸权，即使这种努力与国内政治脱节，它也会将世界的大部分安全和自身的声望押在每次美国选举的结果上。找到一个持久的对外政策共识对于维持任何连贯的战略和保持承诺的可信度至关重要。
分担负担不能替代转移负担。
在后冷战时代，首次建立紧缩的可取性可能是容易的部分。然而，考虑到目前支持霸权的政治利益和意识形态公理，实施路线修正将极其困难。总统需要上任决心紧缩，并准备投入政治资本来实现这一目标。他或她不会被挫折吓倒，例如塔利班在美军撤军后接管阿富汗。一群高级官员必须制定涵盖四年至八年的政策框架，并确保官僚机构接受并贯彻执行。政府不能让暂时的危机阻止它推进自己的议程。例如，一旦他们击败伊斯兰国的任务完成，特朗普和拜登政府本应从伊拉克和叙利亚撤出美国地面部队，而不是将这些部队留在原地作为亲伊朗民兵的现成目标，一旦紧张局势加剧。当危机确实发生时，政府应该将它们转化为让美国进一步退出而不是更深入其中的机会。
在中东，即使是负责任的撤退也可能在短期内产生不稳定的后果。一位紧缩总统需要解释该地区的动荡说明了美国正在转向一个很大程度上离岸的角色，并且中东必须有机会找到自己的平衡，因为多个中等力量的存在允许它这样做。通过保留一些空军和海军基地，例如在巴林和卡塔尔，美国可以继续确保海上公地，这是其在该地区的重要利益，而不是循环地由其存在而创造。由于美国除了土耳其之外在该地区没有条约盟友，总统可以将安全伙伴关系降级为更加中立和交易性的关系，而无需废除法律义务。
从欧洲撤退提出了一个不同的挑战：对美国利益的不利风险更大，但理想结果的可能性——向欧洲领导的欧洲防御有序过渡——高于中东。乌克兰战争通过促使欧洲盟友增加国防开支，以及尽管拜登的努力，向他们展示了依赖华盛顿的奇想危险，使过渡变得更加可行。在俄罗斯军队集中在乌克兰之际，跨大西洋联盟有一个独特的机会将大部分防御负担转移到欧盟和北约的欧洲成员身上，而无需让莫斯科有机会进一步侵略。一位紧缩总统将达成一项新协议，让美国留在北约，但在十年内稳定地用欧洲军队取代大多数美国军队和能力。
除非发生逆转，否则拜登政府如果赢得第二个任期，将不会采用这种方法。但它应该这样做，它的继任者仍然可以这样做。俄罗斯入侵乌克兰后对美国霸权的信心恢复已被证明是短暂的，而且没有冷战记忆的美国人正在掌权。然而，为了保留负责任的紧缩的可能性，拜登不得承担新的国防义务。一项约束美国必须保卫沙特阿拉伯的条约，正如他现在正在权衡的那样，即使是为了沙特与以色列关系正常化和以色列迈向巴勒斯坦国家，也会损害美国的利益。政府还应坚定反对邀请乌克兰加入北约，而是准备长期装备该国以自卫。
霸权之后
如果特朗普明年重返白宫，他有可能成为一名紧缩总统，但他必须改变他的大部分观点和行为。在他的第一个任期内，美国的联盟承诺和国防开支只增加了。尽管他对盟友大肆抨击，但特朗普的主要目标是取消现有安全安排，而不是撤销它们。除非他表现出对紧缩的更强烈和更一致的偏好，并任命适当的人员，否则第二次特朗普政府很可能与第一次类似。特朗普在竞选期间的口头禅“通过力量恢复和平”参与了将美国外交政策带到这个低点的幻想。事实上，没有任何美国力量能让世界其他国家在恐惧中屈服并接受华盛顿条件的和平。
而且这很好。美国不需要全球军事主导地位才能蓬勃发展。它必须做的是拯救其自由民主，重建其政党政治，并恢复其人民的信心。坚持霸权阻碍了这项伟大的任务。它创造了一种永远失控的外交政策，以及一个失去自控能力的国家。美国这个无穷无尽的创新者、军事上无与伦比、受到两洋和核威慑保护的大国，应该比任何大国都更能掌握自己的命运。它应该放眼世界，看到可以抓住的机会和可以做出的选择。伟大的国家设定优先事项。