美国力量的源泉 —《外交事务》 - 杰克·沙利文
一个改变世界的外交政策
杰克·沙利文，美国国家安全顾问。发表于 2023 年 10 月 24 日
世界政治中没有什么是不可避免的。国家力量的基本要素，如人口、地理和自然资源等都很重要，但历史表明，这些要素不足以决定哪些国家将塑造未来。最重要的是国家做出的战略决策——他们如何进行内部组织、他们投资什么、他们选择与谁结盟以及谁希望与他们结盟、他们打哪些战争、他们阻止哪些战争以及他们避免哪些战争。
当乔·拜登总统上任时，他认识到美国外交政策正处于一个拐点，美国人现在做出的决定将对未来产生巨大的影响。美国的潜在优势是巨大的，无论从绝对值还是相对于其他国家而言都是如此。美国人口不断增长，资源丰富，社会开放，吸引人才和投资，并刺激创新和改造。美国人应该对未来感到乐观。但美国外交政策是在一个正迅速成为回忆的时代制定的，现在的问题是这个国家能否适应它面临的主要挑战：在相互依存的时代进行竞争。
冷战后时代是一个巨变时期，但 20 世纪 90 年代和 9/11 事件之后的共同点是缺乏激烈的超级大国竞争。这主要归因于美国在军事和经济上的优势，尽管它被广泛解释为世界在国际秩序的基本方向上达成一致的证据。冷战后的时代现在已经明确结束。战略竞争加剧，现在几乎触及国际政治的各个方面，而不仅仅是军事领域。它使全球经济复杂化。它正在改变各国处理气候变化和流行病等共同问题的方式。它正在提出有关接下来会发生什么的基本问题。
旧的假设和结构必须适应美国现在到 2050 年之间将面临的挑战。在之前的时代，人们不愿解决威胁美国经济弹性的明显市场失灵问题。由于美国军方没有对手，并且作为对 9/11 事件的回应，华盛顿专注于非国家行为者和流氓国家。它没有专注于改善其战略地位和为竞争对手将寻求复制其军事优势的新时代做准备，因为那不是当时它面临的世界。官员们还普遍认为，世界会团结起来应对共同危机，就像 2008 年金融危机时那样，而不是像面对百年一遇的疫情时那样四分五裂。华盛顿过于频繁地将国际机构视为不可动摇的，而没有解决它们排他性的问题，也没有代表更广泛的国际社会。
总体影响是，尽管美国仍然是世界首屈一指的强国，但它的一些最重要的肌肉却萎缩了。最重要的是，随着唐纳德·特朗普当选，美国有一位总统认为其联盟是一种地缘政治福利。他采取的损害这些联盟的措施受到了北京和莫斯科的赞扬，他们正确地将美国联盟视为美国力量的源泉，而不是一种负担。特朗普没有采取行动塑造国际秩序，而是退出了国际秩序。
这就是拜登总统上任时面临的情况。他决心不仅修复对美国联盟和它对自由世界的领导地位造成的直接损害，还要追求一项长期项目，即为美国外交政策现代化，以应对今天的挑战。俄罗斯于 2022 年 2 月无端入侵乌克兰，以及中国在南海和台湾海峡日益自信的举动，让这项任务变得更加严峻。
拜登总统外交政策的本质是奠定美国力量的新基础，以便该国能够以一种保护其利益和价值观并促进共同利益的方式，最好地塑造新时代。该国的未来将由两件事决定：它能否在全球竞争中维持其核心优势，以及它能否团结世界来应对从气候变化和全球卫生到粮食安全和包容性经济增长等跨国挑战。
从根本上说，这需要改变美国思考力量的方式。本届政府上台时认为，国际力量取决于强劲的国内经济，而经济实力不仅取决于其规模或效率，还取决于它为所有美国人服务并摆脱危险依赖的程度。我们明白，美国的力量也取决于其联盟，但这些关系中的许多关系可以追溯到七十多年前，必须更新并为今天的挑战注入活力。我们意识到，当美国合作伙伴也更强大时，美国会更强大，因此我们致力于在全球范围内提供更好的价值主张，帮助各国解决任何一个国家都无法单独解决的紧迫问题。我们认识到，即使我们已经调动了大规模努力来保卫乌克兰并阻止俄罗斯的侵略，华盛顿也无法再承受在使用武力方面采取无纪律的方法。拜登政府了解权力的新现实。这就是为什么我们将让美国变得比我们发现的更加强大。
国内阵线
冷战后，美国低估了在家中投资经济活力的重要性。在第二次世界大战后的几十年里，该国一直奉行大胆的公共投资政策，包括对研发和战略部门的投资。该战略支撑了其经济成功，但随着时间的推移，美国逐渐远离了该战略。美国政府制定了贸易政策和税收法典，这些政策和税收法典不够重视美国工人和地球。在“历史终结”的狂喜中，许多观察家断言，地缘政治竞争将让位于经济一体化，大多数人认为被纳入国际经济体系的新国家将调整其政策以遵守规则。因此，美国经济产生了令人担忧的脆弱性。虽然在总体水平上它蓬勃发展，但在表面之下，整个社区都被掏空了。美国在关键制造业领域失去了领先地位。它没有对基础设施进行必要的投资。中产阶级受到了打击。
拜登总统已将投资国内创新和工业实力作为优先事项——这已成为“拜登经济学”。这些公共投资不是为了挑选赢家和输家或结束全球化。它们取代私人投资，而不是启用私人投资。它们增强了美国提供包容性增长、建立弹性和保护国家安全的能力。
拜登政府已颁布了数十年来最深远的新投资，包括两党基础设施投资和就业法案、芯片和科学法案以及降低通货膨胀法案。我们正在促进人工智能、量子计算、生物技术、清洁能源和半导体领域的新突破，同时通过与盟国的合作，通过新的出口管制和投资规则来保护美国的优势和安全。这些政策产生了影响。自 2019 年以来，半导体和清洁能源生产的大规模投资增长了 20 倍。我们现在估计，未来十年公共和私人对这些行业的投资总额将达到 3.5 万亿美元。自 2021 年底以来，制造业的建设支出翻了一番。
美国外交政策是在一个正迅速成为回忆的时代制定的。
近几十年来，美国对关键矿产的供应链严重依赖不可预测的海外市场，其中许多市场由中国主导。这就是为什么政府正在与合作伙伴和盟友在重要领域（包括半导体、医药和生物技术、关键矿产和电池）建立弹性、持久的供应链，以便美国不会受到价格或供应中断的影响。我们的方法涵盖了对国家安全各个方面都很重要的矿产，我们理解通信、能源和计算部门与传统国防部门一样必不可少。所有这些都使美国能够更好地吸收外部势力限制美国获得关键投入的企图。
本届政府上台时，我们发现尽管美国军方是世界上最强大的，但其工业基础却存在一系列未解决的漏洞。经过多年的投资不足、老龄化劳动力和供应链中断，重要的国防部门变得更加薄弱和不那么充满活力。拜登政府正在重建这些部门，从投资潜艇工业基地到生产更多关键弹药，以便美国能够制造出维持竞争地区威慑力所需的武器。我们正在投资美国核威慑力量，以确保其在竞争对手扩充其武库时继续保持有效性，同时表示有兴趣进行未来的军备控制谈判。我们还与最具创新性的实验室和公司合作，以确保美国卓越的常规能力利用最新技术。
未来的政府可能与我们对如何利用国内国家实力来源的细节看法不同。这是一个合理的辩论话题。但在一个更具竞争力的世界中，毫无疑问，华盛顿需要打破国内和外交政策之间的障碍，而重大公共投资是外交政策的重要组成部分。德怀特·艾森豪威尔总统在 20 世纪 50 年代做到了这一点。我们今天正在再次这样做，但与私营部门合作，与盟友协调，并关注当今的尖端技术。
现在团结起来
美国与其他民主国家的联盟和伙伴关系一直是其最大的国际优势。他们帮助创造了一个更加自由和稳定的世界。他们帮助阻止侵略或扭转侵略。这意味着华盛顿不必单打独斗。但这些联盟是为不同的时代建立的。近年来，美国利用不足甚至破坏了它们。
拜登总统从上任那一刻起就明确表示，他重视美国联盟，尤其是考虑到他的前任对这些联盟持怀疑态度。但他明白，即使那些在过去三十年中支持这些联盟的人也常常忽视了需要对它们进行现代化改造，以便在相互依存的时代进行竞争。因此，我们以改善美国战略地位及其应对共同挑战的能力的实质性方式加强了这些联盟和伙伴关系。例如，我们动员了一个由国家组成的全球联盟来支持乌克兰，使其在面对无端发动侵略战争时进行自卫，并对俄罗斯施加成本。北约已扩大到包括芬兰，瑞典不久也将加入——这两个国家在历史上是非结盟国家。北约还调整了其在东翼的态势，部署了应对针对其成员国的网络攻击的能力，并投资于其防空和反导防御系统。美国和欧盟在经济、能源、技术和国家安全方面也大大加深了合作。
我们在亚洲也采取了类似的措施。8 月份，我们在戴维营举行了一次历史性峰会，巩固了美国、日本和韩国三边合作的新时代，同时使美国与这些国家的双边联盟达到新的高度。面对朝鲜危险且非法的核武器和导弹计划，我们正在努力确保美国的延伸威慑比以往任何时候都更加强大，以便该地区保持和平与稳定。这就是为什么我们与韩国签订《华盛顿宣言》，以及我们也在推进与日本的延伸三边威慑讨论。
通过 AUKUS——美国、澳大利亚和英国之间的三边安全伙伴关系——我们整合了三个国家国防工业的基础，以生产常规武装、核动力潜艇，并加强在人工智能、自主平台和电子战等先进能力方面的合作。通过与菲律宾的防务合作协议获得新的站点访问权，加强了美国在印太地区的战略态势。9 月份，拜登总统访问河内，宣布美国和越南将双边关系提升为全面战略伙伴关系。汇集了美国、澳大利亚、印度和日本的四方机制催生了技术、气候、卫生和海上安全领域的新的区域合作形式。我们还投资于美国和印度之间的 21 世纪伙伴关系——例如，通过美印关键和新兴技术倡议。通过印太经济框架，我们正在深化贸易关系，并与该地区 13 个不同的合作伙伴谈判供应链弹性、清洁能源经济以及反腐败和税收合作等首创协议。
政府正在加强美国在亚洲以外和跨传统区域界限的伙伴关系。去年 12 月，在自 2014 年以来的首次美非领导人峰会上，美国做出了一系列历史性承诺，包括支持非洲联盟加入 G-20，并与非洲大陆自由贸易区秘书处签署谅解备忘录，这项努力将创建一个统一的大陆范围的市场，拥有 13 亿人口和 3.4 万亿美元的经济规模。2022 年早些时候，我们通过《洛杉矶移民和保护宣言》激励了有关移民的半球行动，并启动了美洲经济繁荣伙伴关系，这是一项旨在推动西半球经济复苏的倡议。我们还与印度、以色列、美国和阿拉伯联合酋长国建立了一个新的联盟，称为 I2U2。它通过水、能源、交通、太空、卫生和粮食安全方面的联合倡议将南亚、中东和美国聚集在一起。9 月份，美国与遍布北美、南美、非洲和欧洲的 31 个其他国家一起创建了大西洋合作伙伴关系，以投资科学和技术、促进海洋的可持续利用并阻止气候变化。我们已经形成了一项新的全球网络合作伙伴关系，汇集了 47 个国家和国际组织来打击勒索软件的祸害。
这些不是孤立的努力。它们是一个自我强化的合作网络的一部分。美国最亲密的伙伴是民主国家，我们将努力在全球范围内捍卫民主。总统于 2021 年首次召集的民主峰会为深化民主、推进治理、反腐败和人权创造了制度基础——让民主国家与华盛顿一道拥有议程。但支持华盛顿对自由、开放、繁荣和安全世界愿景的国家范围广泛且强大，其中包括那些具有不同政治制度的国家。我们将与任何准备维护《联合国宪章》原则的国家合作，同时巩固透明且负责任的治理，并支持民主改革者和人权捍卫者。
我们还正在发展美国在印太地区和欧洲联盟之间的联系组织。美国在每个地区都更加强大，因为在另一个地区有联盟。印太地区的盟友是乌克兰的坚定支持者，而欧洲的盟友正在帮助美国支持台湾海峡的和平与稳定。总统加强联盟的努力也有助于实现数十年来最大的负担分担。美国要求其盟友加大投入，同时自身也提供更多投入。到 2024 年，大约有 20 个北约国家有望实现将 2% 的 GDP 用于国防的目标，而 2022 年只有 7 个国家实现了该目标。日本已承诺将国防预算增加一倍，并正在购买美国制造的战斧导弹，这将增强其对该地区拥有核武器的竞争对手的威慑力。作为 AUKUS 的一部分，澳大利亚正在进行其历史上最大规模的国防能力单项投资，同时也在投资美国国防工业基地。德国已成为乌克兰第三大武器供应国，并正在摆脱对俄罗斯能源的依赖。
更好的交易
COVID-19 大流行的第一年表明，如果美国不愿意领导解决全球问题，那么其他国家也不会介入。2020 年，许多世界领导人几乎没有交谈。当 COVID-19 来袭时，七国集团努力凝聚共识。各国没有密切协调，而是采取了不同的努力，这使得疫情比本可以更严重。拜登总统及其团队一直认为，无论是在全球经济、卫生、发展还是环境方面，美国在刺激国际合作方面都发挥着至关重要的作用。但没有全球领导力的全球危机的令人震惊的经历，让总统的世界观铭记于心。当我们着眼于一系列艰巨的全球挑战时，我们意识到我们不仅必须恢复美国的领导地位；我们还需要提升我们的水平，并为世界，尤其是全球南方，提供一个更好的价值主张。
世界上大部分地区并不热衷于地缘政治竞争；大多数国家想知道他们是否有合作伙伴可以帮助他们解决他们面临的问题，其中一些问题感觉存在生存问题。对于这些国家来说，抱怨的不是美国过多，而是太少。他们说，是的，我们看到了与主要的专制权力走得更近的陷阱，但你的替代方案是什么？拜登总统明白这一点。美国缺席的地方，现在它具有竞争力。在它具有竞争力的领域，它现在正在以紧迫性和目标感引领。它正在与其他国家合作，共同找出解决紧迫问题的办法。
美国保持了其在全球发展方面的长期领导地位，维持了其在卫生和粮食安全方面的至关重要的投资，并仍然是人道主义援助和紧急粮食援助的主要提供者，以满足前所未有的全球需求。拜登总统现在正在领导一项全球努力，以提出更高的目标。美国优先推动实现联合国可持续发展目标。它正在扩大多边开发银行的规模，动员私营部门，并帮助各国释放国内资本。作为这项努力的基石，政府正在对世界银行进行现代化改造，以便它能够以足够的速度和规模应对今天的挑战，我们正在与合作伙伴合作大幅增加银行的融资，包括对低收入和中等收入国家。我们还正在推动解决方案，帮助弱势国家快速且透明地解决不可持续的债务，为他们释放资源，以便他们投资于自己的未来，而不是偿还沉重的债务。
近年来，中国的“一带一路”倡议占主导地位，美国在对发展中国家的基础设施进行大规模投资方面落后。现在，美国正在通过七国集团全球基础设施和投资伙伴关系动员数千亿美元的资本，以支持发展中国家的实体、数字、清洁能源和卫生基础设施。
拜登政府了解权力的新现实。
美国在全球卫生方面发挥了主导作用。它比以往任何时候都投入更多资金，以在 2030 年之前结束艾滋病毒/艾滋病、结核病和疟疾等流行病作为公共卫生威胁。它向 115 个国家捐赠了近 7 亿剂 COVID-19 疫苗，并提供了全球大流行应对资金的近一半，并且它仍然对新出现的威胁保持警惕。它正在帮助 50 个国家为下一个健康紧急情况做好准备、预防和应对。大多数人可能没有听说过最近爆发的马尔堡病毒病或埃博拉病毒，因为我们吸取了 2014 年西非埃博拉病毒流行病的教训，并在东非、中非和西非的疫情在全球蔓延之前做出了回应。
如果一个国家不认真对待气候变化，它就无法向世界提供可信的价值主张。拜登政府在碳减排方面继承了雄心与现实之间的巨大差距。美国现在正在大规模推动清洁能源技术的全球部署。该国将首次履行其在《巴黎协定》下的国家承诺，减少温室气体净排放，并履行每年向发展中国家提供 1000 亿美元用于应对气候变化的全球承诺。它已经启动了联合倡议，例如与印度尼西亚的公正能源转型伙伴关系，该伙伴关系将在公共和私人来源的支持下加速该国电力部门的转型。新的适合目标的伙伴关系并不意味着要取代现有的国际机构。拜登政府正在努力加强和重振这些机构，使它们适应我们今天面临的世界。除了对世界银行进行现代化改造外，总统还提议让发展中国家在国际货币基金组织中拥有更大的发言权。政府将继续努力改革世界贸易组织，以便它能够推动清洁能源转型、保护工人并促进包容性和可持续增长，同时继续维护竞争、开放、透明和法治。总统呼吁对联合国安理会进行深远改革，以增加常任理事国和非常任理事国的数量，并使其更有效和更具代表性。
总统还知道，各国需要能够就不久前还难以想象的挑战进行合作。这种需求对于人工智能尤为紧迫。这就是为什么我们将负责人工智能创新的美国领先企业聚集在一起，做出了一系列安全、可靠和透明地开发人工智能的承诺。这就是为什么美国政府本身已经为此做出了承诺，并在 2 月份发布了关于人工智能军事应用的宣言。这就是为什么我们正在通过与美国盟友、合作伙伴和其他国家合作，建立强大的规则和原则来管理人工智能，以此为基础开展这些倡议的原因。
交付更优价值主张是一个正在进行的工作，但它是美国实力的新基础的重要支柱。它不仅是正确的事情；它还服务于美国的利益。帮助其他国家变得更强大，会让美国变得更强大、更有保障。它创造了新的合作伙伴和更好的朋友。我们将继续构建美国对世界的肯定性提议。如果美国要赢得塑造国际秩序未来的竞争，使之自由、开放、繁荣和安全，那么这绝对是必要的。
选择你的战场
在 20 世纪 90 年代，美国国防政策的主导问题是是否以及如何干预饱受战争蹂躏的国家以防止大规模暴行。9/11 之后，美国将重点转移到了恐怖组织。大国冲突的风险似乎很遥远。随着俄罗斯在 2008 年入侵格鲁吉亚、2014 年入侵乌克兰，以及中国势不可挡的军事现代化及其在东海、南海和台湾海峡日益增长的军事挑衅，这种情况开始发生变化。但美国的优先事项尚未足够快地适应威慑大国侵略和一旦发生侵略就做出反应的挑战。
拜登总统决心适应。他结束了美国对阿富汗战争的参与，这是美国历史上持续时间最长的战争，并使美国在二十年来首次摆脱了在活跃敌对行动中维持军队的负担。这种转变无疑是痛苦的——尤其是对阿富汗人民以及在那里服役的美国军队和其他人员而言。但这对于为美国军队做好迎接未来挑战的准备是必要的。其中一个挑战比我们预期的来得还要快，那就是俄罗斯于 2022 年 2 月 24 日野蛮入侵乌克兰。如果美国仍在阿富汗作战，俄罗斯很可能会尽一切努力帮助塔利班将华盛顿困在那里，阻止它将注意力集中在帮助乌克兰上。
即使我们的优先事项从重大的军事干预转向其他方面，我们仍准备应对国际恐怖主义的持久威胁。我们已经在阿富汗采取了地平线以外的行动——最值得注意的是杀死了基地组织头目艾曼·扎瓦希里的行动——我们还消除了索马里、叙利亚和其他地方战场上的其他恐怖分子目标。我们将继续这样做。但我们还将避免可能束缚美国军队且对实际减少对美国的威胁作用甚微的旷日持久的无休止战争。
更广泛地讲，关于中东问题，总统继承了一个压力很大的地区。本文的原始版本在哈马斯于 10 月 7 日对以色列发动恐怖袭击之前撰写，强调了在经历了美国在伊拉克进行大规模军事干预、北约在利比亚进行军事行动、肆虐的内战、难民危机、自称恐怖分子哈里发国的崛起、革命和反革命以及该地区主要国家之间关系破裂的二十年后，中东取得的进展。它描述了我们为恢复美国有纪律的政策方法所做的努力，该方法优先考虑威慑侵略、缓和冲突并通过联合基础设施项目（包括以色列及其阿拉伯邻国之间的项目）将该地区一体化。取得了实质性进展。也门战争已停战 18 个月。其他冲突已经平息。该地区领导人公开合作。9 月份，总统宣布了一条新的经济走廊，通过阿拉伯联合酋长国、沙特阿拉伯、约旦和以色列将印度与欧洲连接起来。
本文的原始版本强调，这一进展是脆弱的，并且仍然存在长期挑战，包括以色列和巴勒斯坦人之间的紧张关系以及伊朗构成的威胁。10 月 7 日的袭击给整个地区形势蒙上了阴影，其影响仍在显现，包括重大地区升级的风险。但我们在中东采取的有纪律的方法仍然是我们应对这场危机的姿态和计划的核心。
正如拜登总统在 10 月 18 日对以色列进行罕见的战时访问时所展示的那样，美国坚决支持以色列保护其公民并抵御野蛮恐怖分子的攻击。我们正在与地区合作伙伴密切合作，以促进向加沙地带平民提供可持续的人道主义援助。总统一再明确表示，美国主张在冲突期间保护平民生命和尊重战争法。哈马斯犯下了让人想起 ISIS 最严重暴行的暴行，它不代表巴勒斯坦人民，也不代表他们享有尊严和自决的权利。我们致力于一项这样做两国解决方案。事实上，我们与沙特阿拉伯和以色列就正常化进行的讨论始终包括对巴勒斯坦人的重大提议。如果达成一致，这一组成部分将确保两国解决方案的道路仍然可行，相关各方为此采取了重大而具体的步骤。
我们意识到当前危机有可能演变成地区冲突的风险。我们已经进行了广泛的外交接触，并加强了我们在该地区军事力量的态势。自本届政府开始以来，我们已在必要时采取军事行动来保护美国人员。我们致力于确保伊朗永远无法获得核武器。虽然军事力量绝不能成为首要工具，但我们随时准备并在必要时使用它来保护美国人员和我们在这一重要地区中的利益。
我们的乌克兰方法是可持续的。
中东危机并没有改变这样一个事实：美国需要为一个新的战略竞争时代做好准备——特别是通过威慑和大国侵略做出反应。当我们发现俄罗斯总统弗拉基米尔·普京准备入侵乌克兰时，我们面临着挑战：美国没有通过条约承诺保卫乌克兰，但如果俄罗斯的侵略没有得到回应，一个主权国家将被消灭，并向世界各地的独裁者传递一个信息，即实力决定一切。我们试图通过明确告诉俄罗斯，美国将通过支持乌克兰并表示愿意就欧洲安全问题进行谈判来做出回应，从而避免危机，尽管俄罗斯对此并不认真。我们还利用经过深思熟虑和授权的公开发布情报来警告乌克兰、团结美国合作伙伴并剥夺俄罗斯为其入侵创造虚假借口的可能性。
当普京入侵时，我们实施了一项政策来帮助乌克兰自卫，而无需派遣美国军队参战。美国向乌克兰人运送了大量防御性武器，并团结盟友和合作伙伴这样做。它协调了将这些能力运送到战场的巨大后勤工作。迄今为止，这种援助已分为 47 个不同的军事援助计划，这些计划旨在根据乌克兰在冲突过程中的需求变化做出回应。我们与乌克兰政府就其需求进行了密切合作，并通过技术和后勤细节确保其部队拥有所需的一切。我们还加强了美国与乌克兰的情报合作，并加强了培训工作。我们还对俄罗斯实施了广泛的制裁，以减少其发动战争的能力。
拜登总统还明确表示，如果俄罗斯袭击北约盟国，美国将保卫每一寸盟国领土，并通过新的部队部署来支持这一点。我们与美国盟友和合作伙伴启动了一个进程，帮助乌克兰建立一支能够在陆地、海上和空中自卫并威慑未来侵略的军队。我们的乌克兰方法是可持续的，与那些持不同意见的人相反，它增强了美国满足印太地区所有意外情况的能力。美国人民在看到恶霸时会认出他们。他们明白，如果他们从乌克兰撤回美国的支持，不仅会让乌克兰人在自卫时处于严重不利的地位，还会开创一个可怕的先例，鼓励欧洲和其他地区的侵略。美国对乌克兰的支持是广泛而深入的，并将持续下去。
未来竞争
显然，世界正在变得更具竞争力，技术将成为一种颠覆性力量，共同问题将随着时间的推移变得更加尖锐。但目前尚不清楚这些力量将如何表现出来。美国过去曾感到惊讶（1962 年的古巴导弹危机和 1990 年伊拉克入侵科威特），未来也可能会感到惊讶，无论政府多么努力地预测未来会发生什么（而且美国情报机构已经做到了很多正确的事情，包括准确地警告俄罗斯将于 2022 年 2 月入侵乌克兰）。我们的战略旨在应对各种情况。通过投资国内实力的来源、深化联盟和伙伴关系、在全球挑战中取得成果以及在行使权力时保持纪律，无论未来有什么惊喜，美国都将准备好推进其对自由、开放、繁荣和安全世界的愿景。我们已经按照国务卿迪安·艾奇逊的话创造了“实力状况”。
即将到来的竞争时代将与以往任何时候都不一样。十九世纪和二十世纪初的欧洲安全竞争在很大程度上是中等规模和邻近大国之间的区域性竞争，最终以灾难告终。紧随人类历史上最具破坏性的战争之后的冷战是在相互依存程度非常低的两个超级大国之间进行的。那场战争以美国的胜利而果断地结束了。今天的竞争从根本上是不同的。美国和中国在经济上相互依存。这场竞争是真正全球性的，但不是零和的。双方面临的共同挑战是前所未有的。
人们经常问我们美国与中国的竞争的最终状态。我们预计中国在可预见的未来仍将是世界舞台上的主要参与者。我们寻求一个自由、开放、繁荣和安全的国际秩序，一个保护美国及其盟友利益并提供全球公共产品的秩序。但我们不期望像苏联解体后那样的变革性最终状态。这场竞争将会有起有落——美国将取得进展，但中国也会取得进展。华盛顿必须在紧迫感和耐心之间取得平衡，明白重要的是其行动的总和，而不是赢得一个新闻周期。我们需要持续地相信我们能够在竞争中胜过任何国家。过去两年半的时间里，人们对美国和中国的相对发展轨迹的假设发生了颠覆。
即将到来的竞争时代将与以往任何时候都不一样。
美国继续与中国保持着大量的贸易和投资关系。但与中国的经济关系很复杂，因为中国是一个竞争对手。在反对损害美国工人的不公平贸易行为方面，我们不会道歉。我们担心中国可能利用美国的开放性来利用美国技术来对付美国及其盟友。在此背景下，我们寻求“去风险化”和多元化，而不是脱钩。我们希望通过集中限制来保护一定数量的敏感技术，创造一些人所说的“小院子和大围栏”。我们受到各方的批评，认为这些步骤是重商主义或保护主义的。这是不正确的。这些步骤是与他人合作采取的，并专注于一系列狭窄的技术，美国需要在更具竞争性的世界中采取这些步骤来保护其国家安全，同时支持一个相互联系的全球经济。
与此同时，我们正在加深与志同道合的合作伙伴和盟友的技术合作，包括与印度合作以及通过 2021 年创建的论坛——美欧贸易和技术委员会。我们将继续投资于美国自身的能力和安全、有弹性的供应链。我们将继续推进一项促进工人权利的议程，以在国内外追求体面、安全和健康的工作，为美国工人和公司创造公平的竞争环境。
有时，竞争会很激烈。我们已经做好了准备。我们正在强力回击侵略、胁迫和恐吓，并维护基本通行规则，例如在海上的航行自由。正如国务卿安东尼·布林肯在 9 月份的演讲中所说，“美国开明的自身利益在于维护和加强这一秩序，这一点从未如此重要。”我们还明白，美国的竞争对手，尤其是中国，有着截然不同的愿景。
但华盛顿和北京需要弄清楚如何管理竞争以减少紧张局势，并找到应对共同挑战的途径。这就是拜登政府正在加强美国与中国的外交、保持现有沟通渠道并创建新渠道的原因。美国人已经吸收了一些过去几十年危机的教训，尤其是可能陷入冲突的可能性。高层和反复互动对于消除误解、避免误传、发出明确信号并阻止可能演变成重大危机的恶性循环至关重要。不幸的是，北京似乎经常对管理紧张局势得出不同的教训，得出结论认为护栏可以像安全带鼓励鲁莽驾驶一样助长竞争。（这是一个错误的信念。正如使用安全带可以将交通死亡事故减少一半一样，沟通和基本安全措施也可以降低地缘政治事故的风险。）然而，最近有令人鼓舞的迹象表明，北京可能认识到稳定的价值。真正的考验是，当紧张局势不可避免地加剧时，这些渠道能否经受住考验。
我们还应该记住，竞争对手所做的一切并非都与美国利益不符。中国今年在伊朗和沙特阿拉伯之间斡旋达成的协议部分缓和了这两个国家之间的紧张关系，这也是美国希望看到的进展。考虑到美国与伊朗没有外交关系，华盛顿不可能尝试斡旋达成该协议，也不应试图破坏该协议。再举一个例子，美国和中国正在进行一场快速且高风险的技术竞争，但双方需要能够就人工智能带来的风险进行合作。这样做并不意味着摇摆不定。它反映了一个清晰的评估，即人工智能可能对人类构成独特的挑战，大国有共同责任应对这些挑战。
那些既不与美国结盟也不与中国结盟的国家与两国接触是自然而然的，它们寻求从竞争中受益，同时努力保护自己的利益免受任何溢出效应的影响。其中许多国家认为自己是全球南方的一部分，这是一个有其自身逻辑的群体，对西方的批评可以追溯到冷战和不结盟运动的建立。然而，与冷战时期不同，美国将避免仅仅通过地缘政治竞争的棱镜来看待世界或将这些国家视为代理人竞赛的场所。相反，它将继续按照自己的条件与他们接触。华盛顿在与这些国家打交道时应该对其期望值持现实态度，尊重它们的主权和根据自身利益做出决定的权利。但它还需要明确对美国最重要的东西。这就是我们将寻求与他们建立关系的方式：在总体上，他们有动力采取与美国利益一致的方式行动。
在未来十年，美国官员将比过去 30 年更多地花时间与他们意见相左的国家交谈，通常是在根本问题上。世界变得越来越有争议，美国不能只与那些分享其愿景或价值观的人交谈。我们将继续努力以促进美国和共同利益的方式塑造整体外交格局。例如，当中国、巴西和七个非洲国家宣布他们将努力和平结束俄罗斯在乌克兰的战争时，我们没有原则上拒绝这些倡议；我们呼吁这些国家与乌克兰官员进行对话，并保证他们的解决提议将符合联合国宪章。
我们现在播下的某些种子——例如对先进技术的投资或奥库斯潜艇——需要很多年才能结出硕果。但还有一些问题是我们现在可以并且将采取行动的，我们称之为“未完成的工作”。我们必须确保一个主权、民主和自由的乌克兰。我们必须加强台海的和平与稳定。我们必须在继续制衡伊朗的同时推进中东的区域一体化。我们必须实现美国的军事和国防工业基础现代化。我们必须兑现对全球南方的基础设施、发展和气候承诺。
取决于我们
美国已经达到了其在二战后承担的全球角色的第三阶段。在第一阶段，杜鲁门政府奠定了美国实力的基础，以实现两个目标：加强民主和民主合作以及遏制苏联。这一战略由随后的总统继续执行，其中包括从 20 世纪 50 年代到 70 年代对美国工业，尤其是新技术的全面投资。这种通过工业投资实现国家实力的承诺在 20 世纪 80 年代开始减弱，冷战后人们几乎不再需要它。在第二阶段，由于美国没有同等竞争对手，历届政府都试图扩大美国主导的基于规则的秩序，并在关键问题上建立合作模式。这个时代以各种方式改变了世界，使其变得更好——许多国家变得更加自由、繁荣和安全；全球贫困大幅减少；世界对 2008 年金融危机做出了有效反应——但这也是地缘政治变革时期。
美国现在发现自己正处于第三个时代的开始：在这个时代，它正在调整以适应一个相互依存和跨国挑战的时代的新竞争时期。这并不意味着与过去决裂或放弃已经取得的成果，但这确实意味着要为美国实力奠定新的基础。如果我们要让美国比我们发现它时更强大并为未来做好更好的准备，就需要重新审视长期坚持的假设。这一阶段的结果不会仅仅由外部力量决定。在很大程度上，它还将由美国自己的选择决定。
编辑注
在本文在线发布之前，其中一段关于中东的段落已更新，以解决哈马斯在以色列印刷版文章付印后对以色列发起的袭击。